互聯網 + 招標采購三年行動方案為何沒有交易中心?
《招標采購管理》雜志

易招標CEO/張利江 2017-02-28

2017 年 2 月 28 日,國家發展改革委聯合工信部、 住房城鄉建設部、交通運輸部、水利部、商務部共同 發布了關于印發《“互聯網+”招標采購行動方案 (2017-2019 年)》(簡稱《行動方案》)的通知。 文件出臺的時間之短,力度之大,在招投標領域前所 未有。

《行動方案》旨在大力發展電子招標采購,促進 招標采購與互聯網深度融合,提高招標采購效率和透 明度,降低交易成本,充分發揮信用信息和交易大數 據在行政監督和行業發展中的作用。而對于在采購活 動中扮演著重要角色的交易場所或交易中心,該《行 動方案》全文都沒有提及。

“招采圈”怎么玩互聯網?

《電子招標投標辦法》明確了四類主體可以建設 運營交易平臺,它們分別是依法設立的招投標交易場 所、招標人、代理機構以及其他依法設立的法人組織。 而《行動方案》只提到其中三類建設主體,唯獨對“交 易場所”只字未提。

信息技術時代,互聯網風生水起。在企業銷售服 務方面,美國的 sales force,中國的銷售易、紛享銷客、 XTOOLS 等,發展都十分迅猛。但在企業采購領域 有點例外,總體來講,市場主體的行動極其艱難和緩 慢。

互聯網電子招標投標交易平臺的建設發展緩慢, 其根源在于政府不放權。對于電子招標投標交易平臺 的建設,各地交易中心都表現出極大的興趣。但面對 政府的不放手,交易中心顯得辦法不多。

2017 年 2 月 28 日發布的《“互聯網+”招標采 購行動方案(2017-2019 年)》(簡稱《行動方案》), 可以看出,中央政府對大力發展電子招標采購,推進 招標采購領域與互聯網深度融合有著很大的決心。但 對于行動方案全文沒有出現過交易場所或交易中心, 中央政府作何考量,目前不得而知。

自電子招投標系統誕生之初,到《電子招標投標 辦法》的起草、論證和發布,交易這部分功能,到底 是由市場主體,還是交易中心,又或是別的機構來建, 一直備受爭議,卻始終沒有達成共識。《第一財經日 報》曾以《茶杯里的風暴:爭議招投標》一文,對此 進行過深度報道。

要想得到這個問題的答案,最早可以追溯 到 2013 年 2 月頒布的《電子招標投標辦法》。在由 誰來建這個問題上,《電子招標投標辦法》明確四類 主體可以建設運營交易平臺,它們分別是依法設立的 招投標交易場所、招標人、代理機構以及其他依法設 立的法人組織。

《電子招標投標辦法》之后各相關部委出臺的若 干文件,也基本遵循這個口徑。那么,《行動方案》 提到其中三類建設主體,唯獨對“交易場所”只字未提,其中隱含的意義是什么?具體原因分析如下:

強制使用制定交易系統有悖法治

強制進場交易的項目使用它們的系統這種作法, 缺乏法律法規支撐。即使《電子招標投標辦法》賦予 了交易場所建設系統的權利,那也是四類主體按行 業、分專業建設運營,并且鼓勵公平競爭。由此可見, 交易場所不能包打天下。

目前,在電子招標采購領域,幾乎建有交易系統 的交易場所,基本都是強制進場交易的項目使用它們 的系統。這種強制性行為缺乏相關法律法規的支撐。 即使《電子招標投標辦法》賦予了交易場所建設系統 的權利,那也是四類主體按行業、分專業建設運營, 并且鼓勵公平競爭。由此可見,交易場所不能包打天 下。政府強制指定交易主體使用某個交易系統,容易 讓人認為是一種行政干預行為。

還有一些交易中心,還在借機擴大進場交易的范 圍,比如擴大國有企業的建設工程招標項目。這更是 違反了《憲法》和《企業國有資產法》的相關規定。

《憲法》規定:“國有企業在法律規定的范圍內 有權自主經營”;《企業國有資產法》規定:“國務 院和地方人民政府應當按照政企分開、社會公共管理 職能與國有資產出資人職能分開、不干預企業依法自 主經營的原則,依法履行出資人職責”。國有企業的 招標采購,明顯屬于在法律規定范圍內擁有的自主經 營權。

一直以來,政府的行事準則是“法無授權不可 為”。我國《憲法》規定,國務院要制定行政法規、 發布行政命令和決議,必須要有憲法和法律的明確規 定。

如此一來,《招標投標法實施條例》第五條第一 款“賦權地方政府有條件建設招標投標場所的規定”,缺少上位法支持。同樣,《電子招標投標辦法》賦予 交易中心建設電子招標投標交易平臺,也沒有上位法 的支持。

竊以為,不管是哪類主體建設的交易平臺,強制 交易主體使用都是不合法的。

不應剝奪買賣雙方的信息化建設權

以政府向市場主體購買服務的方式,進行招標采 購電子化建設運營,是政府投資工程和政府采購項目 實現互聯網化的最佳選擇。

招投標是買賣雙方確定合約的一種程序,它本身 只是一種商務活動,政府采購也不例外。中國推進市 場經濟 20 多年,企業招投標這類商務活動的信息化, 為何要受制于只具有提供公共服務功能的政府下屬 的交易中心,值得讓人深思。

目前來看,有人主張政府把企業的招標采購和招 標采購的信息化管起來。那么政府是不是對企業的銷 售、財務、人力資源,也該一一管起來?因為人、財、 物,產、供、銷,都是企業內部同等重要的微觀經濟 活動。

歷史表明,監管過多,不愿放權,通常的結果都 不會很好。因此,企業買賣雙方是否使用交易平臺, 使用哪一家的交易平臺,完全應當由市場來決定。

至于政府采購,這個時候政府的身份是買方,不 是行政監管者,它有權自由選擇交易系統,不管是下 屬的交易中心的,還是市場主體的;但是,包括交易 中心在內,無論是誰,都不得干預作為采購人的各政 府機關和事業單位的選擇。這符合 2017 年初中辦和 國辦聯合發布的《關于創新政府配置資源的指導意 見》的文件精神。所以,以政府向市場主體購買服務 的方式,進行招標采購電子化建設運營,是政府投資 工程和政府采購項目實現互聯網化的最佳選擇。

交易場所建運營交易平臺的先天缺陷

招投標涉及的行業和專業太多,多年的實踐證 明,政府下屬的事業單位對于市場眾多個性化需求是 難以一一滿足的。滿足商業需求,本來就是市場的事。 它既不是政府擅長的,也不是政府應當承擔的職責。

《電子招標投標辦法》以及后續發布的多個文件 指出,電子招投標交易平臺可以按行業、分專業去建 設運營,究其原因,招投標涉及的行業和專業太多。 多年的實踐結果證明,政府下屬的事業單位對于市場 眾多個性化需求,是難以一一滿足的。滿足商業需求, 本來就是市場的事。它既不是政府擅長的,也不是政 府應當承擔的職責。

政府的性質決定了它在直接的生產和商業活動 中,沒有企業所具有的市場適應性和技術競爭力,加 之對其缺乏相應的激勵和約束機制,創新改進的動力 和壓力自然無從談起。

再有,受預算管理制度的限制,系統功能無法迅 速迭代。硬件跟不上,軟件不更新,沒有激勵機制, 如果還沒有競爭,服務的改善、技術的進步就難以實 現。

處于壟斷地位的交易場所,與處于競爭壓力下的 市場主體,誰才是更好的服務者,時間將給出最好的 答案。

地方往往“下有對策”

近幾年的實踐證明,交易場所既當不了“主人”, 也做不好“管家”。實行“互聯網+招標采購”,一 個重要目的是推動招投標從有形走向無形。過度強調 交易場所,那就與招投標電子化的初衷背道而馳了。

早在 2013 年《關于做好 < 電子招標投標辦法 > 貫徹實施工作的指導意見》就明確了,公共服務或行 政監督平臺不得帶有交易功能,如有,得限期改造。不過除了少部分改造完成,現實中仍有很多交易場所 采用三合一的系統,改造工作并未按期開展或完成。

2014 年國家發改委等六部委發布 1925 號文—— 《關于進一步規范電子招標投標系統建設運營的通 知》明確提出,不得為招標人統一規定,或強制使 用指定的交易平臺。也不得限制或排斥市場主體建設 運營的交易平臺,與公共服務和行政監督平臺對接。 現實是沒有一個地方政府真正做到了與市場主體建 設的交易平臺的開放對接。

《行動方案》沒有提及交易場所建設交易平臺, 這是確鑿無疑的事實,也是深思熟慮的結果,更是國 家部委落實中國共產黨第十八屆中央委員會第三次 全體會議(簡稱:中共十八屆三中全會)提出的“讓 市場在資源配置中起決定性作用”的一致行動:讓市 場來決定交易平臺這一資源的配置方式。

 

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